朱俊生:以精算为起点,推动中国养老金改革

2018-01-12 18:59:00 来源: 财经网

  

  在微观上要重申养老金制度精算平衡原则,在宏观上要关注“合理”的筹资水平和“适度”的保障水平,警惕福利竞赛。

  朱俊生/文

  2018年1月3日,郑秉文教授及其研究团队首次发布《中国养老金精算报告(2018-2022)》,精算评估了未来五年城镇职工基本养老保险的财务可持续性。此次发布的精算报告,是对中国建立公正的第三方养老金精算报告制度的积极尝试,有助于推动社会公开讨论养老金财务收支平衡,凝聚改革共识,寻求改革路径。

  规范、公开、公正的精算报告制度已使不少国家受益。未来对养老金制度定期、持续实施精算评估,将是中国养老金制度改革的重大基础性工作。

  养老金的财务可持续性

  郑秉文教授领衔的中国社科院世界社保研究中心,已连续六年发布《中国养老金发展报告》,持续关注养老金的财务可持续性及其改革。2017年他主持翻译出版《拯救未来:加拿大养老金“1997改革”纪实》,揭示了加拿大养老金“1997改革”背后跌宕起伏的精彩故事。加拿大1993年发布两期精算报告,成为政府开启改革大幕的“扳机”,报告指出现有制度不改革,预测将导致2030年缴费率提高到14.22%。

  像当年的加拿大一样,中国养老金也面临可持续性、代际公平和未来竞争力等多重挑战,迫切需要基于精算评估的共识推动改革。

  中国养老金制度一直存在三个相互关联的问题:第一,养老金总量不足。

  人口老龄化程度在加深,养老保障需求不断提升。2000年,中国65岁及以上人口在总人口中的比例为6.9%,基本进入老龄化,到2016年,该比例为10.8%,预计2050年前后,这一比例最高将达到34%。另外,现有养老金体系积累的资产不足。笔者测算,2015年中国养老金体系三个支柱积累的养老资产约为5.758万亿元,仅占GDP(67.67万亿元)的8.51%。而美国同期三个支柱积累的养老金资产总量为25.4万亿美元,占GDP(17.4万亿美元)的152%。

  第二,养老金结构性失衡,即主要来自政府主导的基本养老保险。

  一方面,养老金体系中三个支柱积累的资产结构失衡。城镇职工基本养老保险、企业年金(职业年金)和个人储蓄养老保险为养老体系三支柱。笔者之前测算,2015年,在养老金总资产中,第一支柱为3.99万亿元,占69.3%,第二支柱为9526亿元,占16.5%,第三支柱为8154亿元,占比14.2%。可见第一支柱独大,而第二、三支柱发展程度低。

  另一方面,养老金收入的结构失衡,第一支柱占比特别高。笔者之前的测算表明,2015年,退休人员平均养老金收入为2278.6元/月。其中,第一支柱提供的养老金收入为2200元/月,占比达96.55%。而第二、三支柱提供的收入分别为13.6元/月和65元/月,仅占0.60%和2.85%。相应的,2015年退休人员养老金的总替代率为44.08%,其中第一支柱养老金的替代率为42.56%,而第二、三支柱分别仅为0.26%和1.26%。可见,养老金体系结构严重失衡的情况下,退休人员的收入结构单一。

  第三,政府主导的基本养老保险的财务可持续性面临巨大压力。第一支柱几乎承担全部养老责任,却面临较为严重的可持续发展压力。这是郑秉文团队近年来努力向社会各界传达的信息,也是本次精算报告最重要的关注点。

  可持续性压力至少体现在以下几方面:首先,制度赡养率逐渐提升,领取养老金的人数与缴纳养老保险费的人数之比逐渐提高,2015年提升至34.84%,不到三个缴费者赡养一个退休者。精算报告预测,2018年全国超过两个缴费者赡养一个退休者,到2022年则不到两个缴费者赡养一个退休者,养老负担不断增加。而且制度赡养率区域差异很大,精算报告预测,2018年-2022年,将有12省制度赡养率达46%-62%,10省达62%以上,可见制度赡养率在提高。养老保险还没有实现全国统筹,制度赡养率的区域差异意味着一些地区已不堪重负。

  其次,参保人员缴费比例下降,进一步恶化基本养老保险的财务可持续性。由于经济下行、部分参保人员缺乏缴费能力以及基本养老保险制度的激励性不够,近年来企业部门缴费人数占参保职工人数的比例不断下降,从2006年的89.98%下降至2015年的80.3%,有的省市(如海南、广东和北京)甚至不到70%。精算报告预测,2018年每五人中就有一人不缴费,而到2022年则几乎变成每四人就有一人不缴费。

  最后,基金的收支压力巨大。2010年-2014年,城镇职工基本养老保险基金收入增长速度为88.60%,支出增长速度为106.11%,从而造成基金当期结余减少。精算报告预测,基金收入增长率将从2018年的12%左右,降至2022年的10%左右;同时,2018年-2022年,支出增长率则由11.2%提高到11.3%,期间,累计结余的增长率从2018年的6.9%逐渐降到2022年的5.3%。

  值得指出的是,上述测算包含了财政补贴。

  事实上,第一支柱的运行对财政补贴依赖性较大。2010年以来,财政补贴占基金总收入的比例一直维持在13%-14%左右。各级财政补贴的数额也不断增加,从2010年的1954亿元提高到2015年的4716亿元,2010年-2015年累计补贴18157亿元。

  考虑到消化制度的转轨成本,财政投入有一定的合理性。但制度依靠大量财政投入维持正常运行,意味着其自我维持平衡的能力不足,可持续性不强。

  精算报告预测,如果不考虑财政补贴,则当期结余从2018年到2022年每年都是负数,即“收不抵支”,而且“收不抵支”的缺口将持续增大。2018年收支缺口为2461.5亿元,到2022年收支缺口将扩大为5335.8亿元。由于基金的收支压力,近年来养老金可支付月数不断下降,2018年基金的可支付月数为15.9,到2022年则降低至13.3。未来这一趋势还会继续,并具有加速的性质。

  终结拍脑袋政策,让精算管控风险

  从上文可见,基本养老保险的筹资与待遇水平的确定必须遵循精算平衡原则,以实现可持续发展。然而虽然行政部门在努力寻求精算依据,但大多还是通过政治手段、行政命令来确定与调整养老保险的筹资与待遇水平,缺乏精算管理和风险控制机制。

  更堪忧的是,近年来一些地方将养老金的待遇水平作为考核官员政绩的指标,造成地方政府之间某种程度上存在福利竞赛与保险福利化的现象,使得可持续性进一步恶化。

  因此,养老金改革迫切需要以精算为根据,以避免不正常的政治干预,实现制度自身的可继续发展。

  值得注意的还有养老金制度筹资、待遇的经济与政治适应性,即要考虑到企业的成本与个人的经济承受能力,以及国家的现代转型。即便养老金制度收支能实现精算平衡,也不意味着筹资与待遇水平越高越好。

  我们极容易忽略这样的事实:看得见的保障越多,看不见的代价也越大?

  我们曾分析企业社会保险缴费的就业效应,实证结果表明,企业社会保险缴费率对就业有显著的负面影响,缴费率增加1个百分点会导致就业人数下降3.84个百分点,其中,民营企业、资产规模较小的企业、劳动密集型企业受保费缴纳的影响更大;同时,当政府许诺更多养老金的时候,也意味着相应地需要从企业和公众那里汲取更多的财富。

  显然,养老保险的缴费水平越高,意味着政府集中与配置的资源越多,企业、家庭和个人掌握的资源就会越少,这其实是服务于全面管制型家长制国家,而不是迈向基于公民自主治理的国家,从而不利于国家的现代转型。

  如果迷信福利国家主义,福利容易沦为支配和取代个人意志的强制性制度安排。官僚机构随着国家干预和社会服务的扩大而日趋庞大,官僚化将成为“福利国家”的重要特征。由于福利和社会服务的扩大造成企业和民众的缴费与税收负担大幅度增加,可支配收入减少,从而削弱了个体和家庭的自我保障能力。

  另外,政府主导的养老保险可能会压制其他可能的保障形态的产生和发展,剥夺本来可能存在的个人选择的多样性。因此,精算评估还要考虑养老金制度的经济与政治适应性。

  基于上述分析,笔者认为,养老金制度精算报告是关乎养老金改革与发展的重要事件,未来要以持续发布的精算报告制度推动养老金改革,即在微观上要重申养老金制度精算平衡原则,在宏观上要关注“合理”的筹资水平和“适度”的保障水平,警惕福利竞赛可能会导致政府全面干预经济及经济可持续发展乏力。

  要基于精算报告的警示,推动相关的参数式改革与结构式改革,提升养老金制度的可持续性、代际公平以及未来的竞争力。

  另外,要从更充分地发挥市场机制的作用入手,充分考虑商业养老保险、企业与职业年金与基本养老保险之间的互动关系。为此,要有效降低基本养老保险的缴费比例,减轻企业和居民缴费负担,为商业养老保险、企业与职业年金提供空间,从而走向三支柱均衡发展、市场机制发挥更大作用的养老金体系,促进现代国家的转型。

  (作者为国务院发展研究中心金融研究所保险研究室副主任、教授,编辑:王小)

  (本文首刊于2018年1月8日出版的《财经》杂志)

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