地方政府融资平台亟待市场化转型

2018-06-12 11:04:54 来源: 上海金融报

  ■撰文葛鹏

  地方政府融资平台(以下简称“政府平台公司”)指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。随着改革开放不断深化,城市基础设施建设需求旺盛,从20世纪90年代初期起,我国开始深化投融资体制改革,在此背景下,政府平台公司应运而生。此后在城市化进程加速中,地方政府融资平台如雨后春笋般在各城市成立,承担起地方政府投融资任务,为各地城市化的发展起到了至关重要的作用。

  1994年分税制改革后,地方建设快速发展导致地方财政收支不平衡,财政压力加大,政府平台公司开始承担起地方政府投融资的任务。由于2008年全球金融危机爆发,国内“四万亿”启动,承担地方政府投融资任务的大中小政府平台公司加速涌现。在经济高速增长时期,各地方政府以投资拉动GDP,地方政府为政绩考虑,通过政府平台公司不断融资,一定程度上浪费了资源并出现了项目的乱建。同时,有着政府信用背书的政府平台公司可以顺利得到大量融资,这又进一步增加了地方政府融资冲动。由于融资投资过度,债务规模不断扩大,风险也开始不断积累,隐藏着一定的债务风险。

  为防范风险,

  2012年国务院及有关部门出台相关文件,约束地方政府融资平台投融资行为。2014年地方政府性债务的管理进一步加强,新《预算法》以及国发43号文对融资平台投融资行为进行规范,一定程度上限制了政府平台公司的新增融资和过度投资行为。但是,在度过“严冬”之后,政府平台公司的投融资再度放松,各地方政府通过设立新的项目公司等方式进行融资,进一步加大了地方政府的隐形债务。截至2017年底,全国在银监会名单的政府平台公司就有11734家,但仍有大量公司在名单之外,由于数量较多,未有明确的数字统计,由此产生的债务规模也无法估量。虽然2017年又陆续发布财预50号文、87号文等文件,针对政府平台公司的投融资进行相应限制,但实效不如43号文那么明显,政府平台公司有着地方财政的隐形担保,无论是名单内还是名单外,都可以使用各种方式通过商业银行进行融资,或者信托贷款、资管计划、融资租赁、售后回租等方式进行变相融资。来自各种渠道的资金注入,使得政府平台公司的债务规模进一步扩大,债务规模难以准确估计,隐藏着一定的金融风险。

  为防范发生系统性金融风险,2018年财政部下发23号文,从资金供给端开始约束地方政府及其平台融资。此文件虽然是对国发43号文、新《预算法》、财政部2017年发布的一系列文件等政策要求的重申,但实际上是针对金融业,从源头遏制政府平台公司肆无忌惮的投融资行为。此次23号文将彻底切割地方政府对政府融资平台的隐形担保,将实行更为市场化的方式进行运作。通过“四个不得”、限制明股实债、资本金穿透以及经营性现金流还款等方面,对金融企业为政府融资平台融资进行约束。23号文下发后,各大金融机构迅速作出反应,从各个方面抑制政府平台公司不规范的融资行为。

  进入新时代之后,GDP增长不再是各地方追求发展的唯一目标,各地依靠投资拉动GDP增长的模式将彻底转变,政府平台公司作为地方政府投融资主体的历史使命也基本完成。未来地方政府将通过发行地方债的方式完成融资,通过政府购买等更为规范的方式来完成地方公益性项目建设,通过政府补贴加市场化资金形式完成地方准公益性项目,由此,政府平台公司将面临转型。此次23号文下发的目的,是为了实行市场化的方式管理地方债务,将政府平台公司推向市场,防止政府平台债务进一步扩大。政府将会通过解决存量债务、控制增量债务的方式防止引发系统性风险,因此,政府平台公司大规模爆发债务风险的可能性不大。

  目前,针对政府平台公司的存量债务,可以通过三种方式来解决。首先是通过地方政府发债等方式置换一些公益性项目债务,然后逼迫政府平台公司进行市场化转型,通过经营性项目将原有政府平台债务转化为一般企业债务,最后通过吸收社会资本参与到供水供气、垃圾处理等公益性项目,政府给予特许经营权或财政补贴,依靠PPP模式,由项目公司按照市场化原则来偿还原有债务。此外,未来地方政府进行公益性和准公益性项目,将通过发行一般项目债和项目收益债等地方债形式来完成,经营良好以及管理健全的政府平台公司将依托原有资源优势和良好基础,从事一些具有经营性现金流的项目,通过PPP模式吸引社会资本共同完成一些准公益性项目,同时,可以作为政府购买服务的承担方参与完成棚户区改造、保障房建设以及易地扶贫等地方项目。而债务规模较大、经营不善的政府平台公司将会在市场竞争中被淘汰。

  财政部23号文的推出将倒逼大量的政府平台公司进行转型,完成从地方政府投融资主体向市场化主体的转型,未来四大类政府平台公司可以依托原有优势向四个方向进行转型:原有的土地开发类平台公司将依托土地等国有资产向国有资产管理公司转型;原有的保障房等建设类平台公司将通过房屋建设等方面的经验向房地产开发公司转型;原有的基础设施建设类平台公司向城市基础设施与公共服务综合服务提供商转型;原有的投资类平台公司将通过产业基金等方式进行产业投资,并向金融控股公司转型。

  (作者单位:交通银行发展研究部)

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