人口老龄化已成为我国经济社会发展的长期结构性特征，“十四五”时期是我国积极应对人口老龄化战略的关键实施阶段，养老金融作为破解老龄化难题的核心抓手，被首次纳入金融“五篇大文章”，实现了从政策探索到体系构建的历史性跨越。“十五五”时期作为我国从金融大国迈向金融强国的关键跃升期，养老金融将迎来从规模扩张到质量提升的转型攻坚。“十五五”规划建议明确提出，将大力发展科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融。本文将系统回顾“十四五”养老金融发展成就，深入剖析现存挑战，全面展望“十五五”发展路径。

“十四五”时期养老金融的实践突破

“十四五”期间，我国养老金融取得了关键性突破。多层次、多支柱的养老金融制度框架基本确立，尤其是个人养老金制度的全面实施标志着第三支柱实现历史性跨越。同时，养老金融产品与服务供给日益丰富多元，从储蓄、理财到保险、基金，覆盖了不同风险偏好的需求。此外，金融机构积极推动服务升级与科技赋能，并强化对养老产业的金融支持，为养老金融体系的长期健康发展奠定了坚实基础。

首先，政策体系从框架搭建到精准落地。“十四五”期间，我国养老金融政策实现了从宏观部署到微观操作全链条的完善。2023年10月中央金融工作会议首次将“养老金融”提升至国家战略高度，明确其作为金融“五篇大文章”的核心地位。

监管层面形成了多层次政策矩阵：国家金融监管总局先后发布《关于促进专属商业养老保险发展有关事项的通知》等文件，规范产品发展与机构监管；2024年10月《关于大力发展商业保险年金有关事项的通知》首次明确“商业保险年金”概念；2025年3月《银行业保险业养老金融高质量发展实施方案》进一步细化服务举措。多部门协同机制逐步健全，2024年12月中国人民银行等九部门联合印发《关于金融支持中国式养老事业服务银发经济（885522）高质量发展的指导意见》，提出2028年基本建立养老金融体系的阶段性目标。这一系列政策构建了“政策引导+市场运作”的基本框架，为养老金融发展奠定了制度基础。

其次，三支柱养老金体系建设成效显著。根据人力资源和社会保障部发布的最新数据，目前基本养老保险基金投资运营规模已达2.6万亿元，较“十三五”期末实现翻番。基本养老保险基金自2016年底启动投资运营以来，连续8年实现正收益，年均投资收益率为5.15%，较好地实现了保值增值目标。第二支柱企业年金和职业年金也稳步发展。数据显示，目前企业（职业）年金基金规模已达7.56万亿元，较“十三五”期末增加4.02万亿元。“十四五”期间，企业（职业）年金基金累计实现投资收益超过7560亿元。此外，中央层面已划转充实社保基金的国有资本及现金收益共计2.26万亿元，这些资金将为增强社会保障制度的可持续性发挥积极作用。作为第三支柱的个人养老金制度也完成了试点积累到制度定型的关键跨越。《中国银行（HK3988）业理财市场半年报告（2025年上）》显示，截至2025年6月末，产品个人养老金份额余额超151.6亿元，较年初增长64.7%，开立个人养老金理财产品行业信息平台账户的投资者超143.9万人，较年初增长46.2%。大成基金提供的数据显示，第三支柱占比从2021年的3.7%提升至2024年的11.2%，表明养老金体系正从“单一支柱依赖”转向“三支柱协同”。

再次，养老产业金融支撑能力不断强化。在信贷支持方面，中国人民银行于2025年5月设立了总额度5000亿元的服务消费（883434）与养老再贷款，以激励金融机构加大对养老产业等领域的支持。与以往相比，此次服务消费（883434）与养老再贷款额度更大，支持领域更广，利率更低，在全国范围内均适用，是对普惠养老专项再贷款政策的扩容升级，体现了货币政策对消费（883434）、养老等领域的支持力度。此外，保险资金也凭借其长期属性，积极布局养老产业，成为重要的“耐心资本”。在融资渠道创新上，基础设施不动产投资信托基金（REITs）正成为盘活养老资产的重要方向。国家发展改革委在2025年9月发布新规，明确将养老设施纳入探索发行的新资产类型，为其开辟了直接的权益型融资通道。截至2025年8月底，中国基础设施REITs市场已成功上市73只产品，累计发行规模逼近2000亿元，为包括养老在内的各类基础设施项目提供了雄厚的市场基础。

当前养老金融发展的结构性课题

当前，我国养老金融发展仍面临结构性挑战。养老金体系过度依赖第一支柱，第二、三支柱发展相对不足，未能形成有效的协同支撑。养老金融产品同质化问题突出，长期保值增值能力面临市场波动考验。

首先，三支柱发展失衡问题突出。我国养老金体系呈现显著的结构性失衡，这种“一柱独大”的格局导致保障体系抗风险能力薄弱，第二支柱覆盖不足、第三支柱活力匮乏的问题已成为系统性短板。“第三支柱发展滞后本质是‘买得起’与‘愿意买’的双重困境。”中国社会保障学会养老金分会副会长、西南财经大学公共管理学院副院长、教授胡秋明在第五届全国养老金发展论坛表示，高净值人群是否愿意将个人养老金作为退休后的收入来源之一？第二、三支柱税收优惠共享能否落实？个人养老金的相对收益率情况如何？这些问题的解决将有助于家庭将财富由房产转移到更具流动性、风险和收益更可控的个人养老金产品上。

其次，资金保值增值压力持续加大。资本市场波动对养老金投资构成严峻挑战。我国基本养老保险基金由于风险承受能力有限，投资范围受限，有预测称，到2035年前后职工基本养老保险基金将面临收不抵支。第三支柱产品吸引力不足加剧资金积累难题。个人养老金制度存在门槛效应和惩罚效应，且收益率未能达到预期，导致居民参与热情不高。

再次，区域与城乡发展差距显著。人口流动加剧了养老金融的区域失衡，中西部和东北地区面临“缴费人少、领取人多”的困境。省级统筹模式已难以应对区域资金平衡挑战，亟须更高层次的统筹机制。城乡差距更为突出，农村地区养老金融服务供给严重不足，适老化产品匮乏，金融知识普及程度低。

最后，产业金融适配性有待提升。养老产业的特殊性与金融服务模式不匹配问题明显。养老项目投资周期（883436）长、回报见效慢、抵押品缺乏，与商业银行短期信贷偏好形成矛盾。同时，智慧养老等新兴领域金融支持滞后，适老化改造、智能助老设备研发等项目的金融产品创新不足。

“十五五”时期养老金融的发展方向

“十五五”期间，我国养老金融将致力于构建更加成熟完善的多层次体系，推动第二、三支柱实现更高质量发展。产品与服务将向“用户中心”转型，通过科技赋能与适老化改造提升服务质效。同时，养老金融将与银发经济（885522）深度融合，并在强化跨部门协同监管中，实现安全、包容与可持续发展。

第一，政策体系：迈向制度化与协同化。“十五五”期间将构建更加完善的养老金融制度框架，2028年实现养老金融体系基本建立的目标。税收激励制度优化是重点方向，第十四届全国人大常委会委员郭树清在2025年博鳌论坛上建议，应明确普惠水平养老金不纳税，允许以家庭为单位设置免税上限，并打通第二、三支柱税优政策，允许企业年金税前列支额度用于职工购买商业养老保险。

针对当前养老金融监管存在的分割和空白，中国人民银行郑州培训学院教授王勇对《金融时报》记者表示，建立跨部门协同监管机制非常有必要，而且势在必行。一是弥补监管真空，打击养老诈骗。养老金融业务横跨金融、民政、社保、医疗等多个领域，传统的单一部门监管容易出现重叠或空白。二是应对新型风险，提升监管效能。通过建立跨部门的信息共享平台和智能监测系统，可以对资金流动、虚假宣传等进行精准预警和高效处置，从而覆盖传统监管难以触及的角落。三是形成保护合力，守护老年人钱袋子。老年人往往是金融领域的弱势群体，风险辨别能力和证据保存意识相对较弱。跨部门协同监管可以整合各方资源，推动在产品销售环节实行更严格的强制录音录像、设置冷静期等保护措施。

第二，三支柱体系：实现均衡化与高质量发展。“十五五”期间，我国将着力推动养老金三支柱体系向更加均衡、可持续的方向发展，重点破解当前体系依赖第一支柱、第二三支柱覆盖不足等结构性问题。通过制度优化、范围拓展与服务升级，增强第二、三支柱的吸引力与普惠性，促进各支柱间的有效衔接与协同发展，构建政府、市场与个人责任共担的多层次养老保障格局。

对此，王勇指出，一是做强第二支柱（企业年金/职业年金）。包括“降门槛”，也就是推动中小企业集合年金计划，降低企业设立门槛和成本；“扩范围”，即探索将企业年金覆盖范围从“企业”适度扩展到平台用工等新就业形态；还有“重激励”，即对设立年金的企业给予更明确的税收优惠，并简化参保流程；另外，还要“强服务”，即银行保险机构要不断丰富企业年金、职业年金领取方式，创新产品和服务，探索提供长期或终身养老金领取服务。二是做大第三支柱（个人养老金和商业养老保险）。包括“提额度”，即适时提高个人养老金年度缴费上限，增加吸引力；“优产品”，即银行保险机构要多开发适应个人养老金制度的新产品和专属产品，逐步构建起具有不同形态、期限、风险特征的产品体系，丰富符合不同风险偏好的投资产品，并降低产品复杂度；还有就是“简流程”，进一步简化开户、投资、退税等操作流程，以提升用户体验；“广宣传”，即加强公众金融素养教育，普及长期投资和养老规划理念。三是做好系统联动。包括打通账户，探索企业年金与个人养老金账户的衔接转换，形成资金合力；自动参保，推广“自动参保”机制（默认加入，可退出），这种将行为经济学理念巧妙融入养老金设计的做法，可以有效提高民众参与率。总之，就是要通过政策激励引导、产品服务吸引以及制度便利这“三管齐下”，可以优化结构，实现三支柱的均衡可持续发展。

第三，生态构建：推动养老金融与银发经济（885522）深度融合。“十五五”期间，应着力促进养老金融与银发经济（885522）之间的良性循环与生态协同。养老金融不仅为银发产业提供关键资金支持，其自身发展也依赖于银发经济（885522）所形成的产业基础与市场需求。通过开展“养老金融·银发经济（885522）先行区”等试点，在限定区域突破制度壁垒、探索可持续商业模式，形成“养老财富积累—消费（883434）转化—产业升级”闭环，将为全国层面的政策优化与生态构建提供关键经验与数据支撑。

中国邮政储蓄银行研究员娄飞鹏对记者表示，养老金融与银发经济（885522）具有显著的共生关系：一方面，通过深化金融供给侧结构性改革发展养老金融，可以为银发经济（885522）提供高质量金融服务。养老金融为银发经济（885522），特别是医养康护、老年用品等养老产业提供投融资支持，丰富银发经济（885522）资金来源，推动银发经济（885522）更好发展。另一方面，银发经济（885522）发展增加对养老金融的需求，有助于推动养老金融高质量发展。银发产业成熟反过来扩大对养老金融的需求，银发经济（885522）发展也为养老金融发展营造更好的经济环境。

第四，产品体系：聚焦用户中心化与动态适配。“十五五”期间，养老金融产品创新将从“产品中心化”向“用户中心化”深度转型，致力于构建覆盖全生命周期（883436）、兼顾财富增值与康养服务获取的综合解决方案。产品设计将更加注重长期性、稳健性与普惠性，并通过差异化策略精准匹配多元化养老需求。金融机构需着力提升产品吸引力与适配性，通过灵活的功能设计与动态调整机制，有效应对长寿风险与通胀不确定性，同时探索“金融+服务”的跨业融合模式，构建完整的养老金融生态。

对此，娄飞鹏提出具体实施路径：一是细分客群。围绕细分客户的需求和金融消费（883434）特点，根据投资者年龄、财富情况、风险偏好等开展针对性的创新，通过有效匹配产品定位和客群特征，提升客户获得感，以提高金融服务质量。二是灵活设计金融产品功能。如理财类产品在做好固收产品创新的基础上，开发更多类型的个人养老金理财产品，包括权益类产品、混合类产品等。三是建立动态调整机制。通过引入通胀挂钩型年金、长期护理费用浮动保障等条款，应对未来不确定性。四是探索跨业融合与生态构建。金融机构与医疗、康养机构合作，推出“金融+服务”等综合金融服务方案。

第五，科技赋能：深化数字化融合与适老化改造。数字化转型将成为“十五五”期间养老金融高质量发展的核心驱动力。机器人流程自动化、虚拟数字人（885950）、人工智能（885728）（AI）大模型等技术将在客户服务、风险控制与投资决策中加速渗透，推动行业向智能化、高效化方向升级。与此同时，针对老年人面临的“数字鸿沟”问题，行业需持续推动线上线下服务融合与适老化改造，在提升服务效率的同时保障老年群体的金融可得性与安全性，实现科技赋能与人文关怀的平衡。

娄飞鹏进一步强调，在以数字化推进养老金融的过程中，应重点落实以下举措：一是发展好线上线下融合服务模式。在发展线上渠道，优化线上金融服务，如手机银行中开发“长者模式”，提供视频客服指导操作的同时，保留并优化线下网点，增设养老金融专窗、预约上门服务。二是做好场景化数字教育。通过社区讲座、短视频教程等，方便老年人学习自助金融服务，降低数字使用门槛，或者是在产品设计中嵌入子女端远程协助授权等“数字陪伴”功能，让家庭成员能够更好地帮助老年人利用数字技术。三是提升智能技术适老适配水平。金融机构推广指纹、声纹等生物识别替代复杂密码，开发防诈骗实时预警系统。同时，利用大数据识别老年人交易异常行为，提供人工介入服务，以更好防范风险。四是邀请老年人参与产品研发体验。金融机构做好包容性产品测试，邀请老年群体参与产品创新、迭代的体验，建立“银发体验官”机制，确保适老化改造切实可用。