证监会首席律师程合红10月20日在2026金融街（000402）论坛年会平行论坛上发表题为《深化金融法治建设，促进资本市场高质量发展》的主题演讲。
程合红表示，科学构建以《金融法》为“基本法律”的现代金融法律体系；及时对专项金融法律进行配套修改完善；进一步完善证券民事特别代表人诉讼制度；依法用好相关法律的原则规定与授权、兜底、但书条款；严格落实中介机构在证券虚假陈述民事侵权案件中的连带赔偿责任；积极推进落实证券先行赔付制度；加强金融监管与金融司法协同；深入研究探索建立证券公益民事诉讼法律制度。
程合红表示，证监会将在深入评估的基础上，研究推进将《证券法》修改纳入下一届全国人大立法规划；证监会经过调研、评估，已向有关部门提出修改《证券投资基金法》的立法建议。
将《金融法》定位为“基本法律”
程合红表示，科学构建以《金融法》为“基本法律”的现代金融法律体系。党的二十届三中全会提出“制定金融法”，目前，《金融法》草案已经全国人大常委会一读审议。
从草案内容上看，其主要是以规定我国金融领域的基本制度为要旨，调整和规范我国经济和社会生活中金融方面的基本关系，具有全局、长远、普遍和根本性的规范意义。因此，有必要按照《立法法》的规定，将《金融法》在立法位阶上定位为“基本法律”，并由全国人民代表大会审议通过。
程合红分析，此举有利于妥当处理《金融法》与其他专门金融法律之间的关系，特别是有利于处理好《金融法》与由全国人民代表大会审议通过的《人民银行法》，以及正在制定的《金融稳定法》之间的关系，有利于发挥制定《金融法》的意义和作用。
及时对专项金融法律进行配套修改完善
程合红表示，强化系统观念，及时对专项金融法律进行配套修改完善。
目前，金融领域除了制定《金融法》之外，制定、修改《金融稳定法》《人民银行法》《商业银行法》《银行业监督管理法》等已列入全国人大立法议程。同时，证监会正在开展《证券法》实施效果评估和推进《证券投资基金法》修改工作。
程合红认为，有必要以《金融法》制定为契机，对照其基本原则和制度要求，抓紧修改完善其他相关金融法律。其中，在资本市场领域，《证券法》于2019年修改，至今已6年多，期间资本市场经历了非常深刻、重大的变化，证监会将在深入评估的基础上，研究推进将《证券法》修改纳入下一届全国人大立法规划。
《证券投资基金法》于2012年修订，许多制度规定已经不适应当前实践需要和政策要求，需要抓紧完善。而且，《证券投资基金法》的修改也已纳入国务院发布的资本市场“新国九条”的部署安排。目前，证监会经过调研、评估，已向有关部门提出修改《证券投资基金法》的立法建议。《期货和衍生品法》于2023年制定，虽然时间不长，但也需要对其实施情况进行跟踪评估，对照《金融法》的新规定，及时进行相应内容的配套修改完善。
完善证券民事特别代表人诉讼制度
程合红表示，进一步完善证券民事特别代表人诉讼制度，更好适应广大投资者的诉讼维权需要。
自《证券法》建立证券民事特别代表人诉讼制度以来，投保机构已经提起了6件特别代表人诉讼案件。其中，3件已经判决，实际赔付金额超过35亿元，涉及10万余名投资者，充分发挥了这一制度方便投资者的集约处理纠纷的优势，把众多分散的个体矛盾纠纷，纳入集中、统一的诉讼法律轨道予以解决。
但在进一步加强对证券违法犯罪活动的立体追责的防风险、强监管背景下，将会出现更多需要适用这一制度的案件。目前，仅由投保机构一家负责特别代表人诉讼工作，不能完全适应市场发展和投资者维权需要。
《金融法》草案一读稿第八十九条在总结特别代表人诉讼工作经验基础上，顺应实践需要，明确规定“投资者、投资者保护机构可以依照有关法律规定代表具有同一种类诉讼标的的其他投资者提起诉讼，人民法院作出的判决、裁定，依法适用于原告及其所代表的所有投资者，但明确表示不参与或者退出诉讼程序的投资者除外”。其进一步拓展了提起特别代表人诉讼的主体范围，对于更好维护投资者合法权益，更集约、有效地化解证券市场矛盾纠纷、维护市场和社会稳定，具有非常重要的现实意义。
用好原则规定与授权、兜底、但书条款
程合红表示，依法用好相关法律的原则规定与授权、兜底、但书条款，进一步增强金融法律制度实施中的包容性、适应性。
首先，要用好法律的原则规定，特别是要积极稳妥用好“法条形式的原则”，处理实践中的一些复杂个案，为复杂变化的资本市场确立价值判断基准，实现金融领域规则监管与原则监管的有机统一。
其次，要用好法律的授权条款。对于立法条件尚不成熟、变动较为频繁等不适合在法律中规定的事项，法律往往通过授权条款交由行政法规、规章等进行规定。对于这些有授权条款的，证监会将积极落实授权规定要求，推进制定修改相关行政法规和规章，为市场活动和监管执法及时提供制度依据。
三是用好兜底条款。法律往往在行政许可条件、业务品种范围、违法情形认定等方面设置兜底条款，避免出现法律规定的挂一漏万。一方面，证监会将会同有关部门，通过司法解释、行政法规、规章等方式，将这些兜底条款“打开”，补充明确有关条件、情形、业务品种范围；另一方面，将在个案中根据与本条中所示的条件、情形精神相一致的原则，通过一定的工作机制，严格、谨慎地予以理解、适用。
四是用好但书条款，排除一般性规则在特定情形下的适用，避免机械适用规则导致“一刀切”的困境。
严格落实中介机构连带赔偿责任
程合红表示，严格落实中介机构在证券虚假陈述民事侵权案件中的连带赔偿责任，促进发挥中介机构的“看门人”作用。
我国《证券法》明确规定了保荐人和证券服务机构与发行人方面的连带赔偿责任，但能够证明自己没有过错的除外。这对于证券公司（399975）和相关证券服务机构而言，是一种比较严厉的民事责任形式，旨在通过加重责任形态、倒置举证负担，促使中介机构在执业过程中保持应有的职业怀疑和审慎态度，加大对受害投资者合法权益的正当保护。
被损害的投资者可以请求发行人及中介机构中的一个或者多个连带责任人承担全部或者部分的赔偿责任，承担连带责任的责任人不能因内部责任划分而对抗受害投资者的全额赔偿请求，但有权对超越自身应承担部分向其他连带责任人追偿。
这一制度是在立足我国实际、借鉴国际实践、听取各方意见基础上，反复研究做出的立法安排，是当前有效的法律规定，在实践中应严格遵照执行。不宜将这一有利于维护投资者合法权益、有利于促进中介机构勤勉尽责的规定，异化为按份责任、比例责任，削弱对投资者保护的力度，弱化中介机构的“看门人”职责。
在坚持落实连带责任法律规定的同时，相关中介行业也要进一步总结经验，完善中介机构勤勉尽责的执业标准，细化核查验证的具体规则，为诚实信用、勤勉履职的中介机构能够因尽责而公平地免责或减轻责任夯实法律基础。
积极推进落实证券先行赔付制度
程合红表示，积极推进落实证券先行赔付制度，增强市场自我修复的活力与韧性。先行赔付制度是我国资本市场主体在自愿原则基础上的探索、创新。
目前，广道数字案已经落地，实际赔付7680名投资者，赔付金额1.78亿元，显示出这一制度高效赔付投资者的优势和潜力。近日，清越科技案先行赔付工作也已启动。
10月19日，证监会就《证券市场先行赔付指导意见》向社会公开征求意见，将进一步细化先行赔付运作程序安排，明确投保基金公司为先行赔付实施提供全流程支撑的功能定位，发挥中国结算、证券交易场所、证券业协会等的支持配合作用。同时，对于主动予以先行赔付、积极修复自身信用与市场生态的主体，在行政许可、行政处罚裁量、诚信监管安排等环节予以考量，促成更多先行赔付案例落地。
加强金融监管与金融司法协同
程合红表示，加强金融监管与金融司法协同，维护金融法治公正统一。
一是充分发挥行政争议预防与实质化解的“3+N”工作机制作用，继续推进出台新的“3+N”证券相关行政执法司法政策文件，全面统一金融领域行政执法、行政复议、行政诉讼中有关重点问题的理解和认识。
二是推动完善与金融领域集中统一监管体制相协调的行政诉讼管辖制度。据统计，2025年，经证监会行政复议的一审行政诉讼案件分散在17个不同法院。目前，资本市场行政执法已经建立了基本统一的标准，行政复议也集中由证监会机关实施。为适应这一特点，建议深入研究完善金融领域行政诉讼管辖制度，对于经中央金融管理部门行政复议的案件，在行政诉讼中，由相关中级人民法院管辖，并在重大法律理解适用和金融政策把握上，与中央金融监管部门相协调，避免出现金融监管政策的冲突和监管套利。
三是对于因同一基础事实发生的金融刑事、民事、行政案件，研究实行集中统一管辖。目前，金融领域同一问题的行政、民事、刑事案件往往分别由不同地区的司法机关管辖。这种情况容易产生同一案件中事实认定和法律适用的不统一，以及工作进展安排不一致等问题，影响了相关案件的高效率、高质量办理。
为此，有必要研究推进同一问题的金融刑、民、行案件，在同一诉讼阶段由同一司法机关集中统一管辖，特别是对涉及同一家金融机构或上市公司的刑事、民事、行政案件，原则上应当由一家法院管辖，进一步促进金融法治统一。
推动建立具有中国特色的
证券民事公益诉讼制度
程合红表示，深入研究探索建立证券公益民事诉讼法律制度，充分发挥检察机关维护投资者合法权益和资本市场公共利益的优势作用。
在资本市场，证券、期货等金融产品的发行、交易大多采取公开的方式，参与者众多，与经济发展、社会秩序等公共利益密切相关。检察机关作为代表公共利益的法律监督机关，在国际上普遍承担着在特定情况下民事公益诉讼的职能。
新“国九条”提出，“探索开展检察机关提起证券民事公益诉讼试点”。
程合红表示，证监会将积极配合有关方面，深入研究探索，努力尽早推动建立具有中国特色的证券民事公益诉讼制度，为充分发挥检察机关职能，更好保护广大中小投资者合法权益，促进资本市场高质量发展，提供新的制度保障。
